关于应对农村空心化老龄化问题的实施方案（征求意见稿）

政策解读链接：关于应对农村空心化老龄化问题的实施方案（征求意见稿）政策解读

为有效解决农村空心化老龄化问题，破解实施乡村振兴战略制约瓶颈，加快推进乡村振兴示范区建设步伐，结合全县实际，制定本实施方案。

一、指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大精神和习近平总书记关于“三农”工作的重要论述，认真学习运用“千万工程”经验，全面贯彻落实中央和省市委农村工作会议精神，以全省乡村振兴示范区创建为统领，以“和美乡村”建设为抓手，以生态及地灾搬迁为突破口，以深化农业农村改革为引擎，补齐农村公共服务短板，改善农村生产生活条件，破除城乡二元结构壁垒，促进市场、资本、信息、人才等要素资源向农村聚集，解决当前农业粗放经营、农村宅基地空置、土地资源浪费等农村“空心化”问题，让农村留住人、发展好，让农民群众在家门口就业致富，就地过上现代文明生活。

二、目标任务

紧紧围绕“农业增效、农民增收、农村增美”的目标，充分挖掘本地特色优势,按照建大、并中、拆小的原则，整体谋划、统筹协调、分类实施，一体推进生态搬迁、乡村建设、产业发展、创新创业，有效解决农民就业难、收入少，农业基础设施差、养老难，土地资源闲置、利用率低等系列问题，确保农村公共基础设施管护机制基本建立，公共服务保障水平显著提升，产业发展质效明显提高，就业结构更加优化，群众增收渠道持续拓展。一批具有辐射带动能力的中心镇（村）加快建成，“一村一业、一村一品”发展格局构建形成，村庄空心化老龄化问题得到实质性解决，农民的获得感、幸福感、安全感进一步增强。

三、重点工作

（一）优化乡村发展规划，合理布局生产生活空间

1.优化村庄规划布局。逐村研究村庄人口变化、区位条件和发展趋势，根据实际情况和民意所向，科学合理编制完善村庄规划。对基础设施较差、空心化率超70%，且群众搬迁意愿较高的村庄，规划实施整村整组搬迁，分年度分类别制定搬迁计划、房屋拆除计划和宅基地腾退复垦计划；对暂不能实施整村整组搬迁，且空心化率超50%的村庄，有搬迁意愿的群众应搬尽搬，无搬迁意愿的按照就近原则，采取宅基地互换形式，对自然村组进行整合，规划建设中心居住区；对集镇所在村庄、空心化率小于50%的村庄，按照《民乐县“5155”乡村建设示范行动实施方案》《民乐县“和美乡村”创建行动实施方案》要求，分年度分批次规划建设省级乡村建设示范村和省、市级“和美乡村”。

责任领导：黄国杰、曹文斌、陈永刚、展兴华、陈朝贵

牵头单位：县自然资源局、县发改局、县农业农村局

责任单位：各镇

2.优化产业发展规划。结合乡村资源禀赋，按照宜农则农、宜牧则牧的原则，合理安排村庄产业发展空间，注重规划“留白”，有效保障农村新产业新业态发展用地，培育壮大各具特色的生态产业，全面提升乡村产业层次。立足资源环境承载能力和农业生产基础，按照“稳粮扩经、粮经统筹、集群集聚”原则，坚持“以水定地、以水定产”，调整优化农业产业结构，分区域分作物布局粮食生产功能区和特色产业功能区。以南丰镇、永固镇、顺化镇等沿山区域为重点，主导中药材产业；以六坝镇、南古镇等区域为重点，主导马铃薯产业；以洪水镇、三堡镇等区域为重点，主导高原夏菜产业；以三堡镇、民联镇等区域为重点，主导肉羊产业；以六坝镇、新天镇等区域为重点，主导生猪产业；围绕中心集镇和示范村建设，合理规划特色产业万亩镇、千亩村，积极培育畜禽养殖万头镇、千头村，科学布局收储、中转、加工设施设备和生产线，推动形成育种、生产、收储、加工、销售全产业链规划体系。

责任领导：许治建、范文成、陈永刚、展兴华

牵头单位：县农业农村局

责任单位：各镇

3.优化基础设施规划。根据各镇调整优化的乡村发展新规划，住建、水务、交通、卫健、教育、民政、农业农村等行业部门，适时调整行业建设规划。积极争取项目资金，整合资源优化配置，集中人力物力财力，科学规划水、电、路、讯、污、农田水利等基础设施建设，根据人口集聚情况，以集镇和中心居住区（示范村）为中心，分区域建设寄宿制学校、卫生服务站所、养老服务中心、乡村工匠培训中心、乡村公寓、社区食堂等公共服务设施，加快商贸物流、零售购物、餐饮娱乐等元素的聚集提升，畅通生产、流通、消费各环节，不断提升乡村人口承载能力、产业聚集能力和就业吸纳能力。

责任领导：许治建、范文成、陈永刚、展兴华

曹文斌、魏燕、陈朝贵、钟波

牵头单位：县农业农村局

责任单位：县住建局、县水务局、县交通局、县卫健局、县

教育局、县民政局、县工业信息化和商务局、各镇

（二）分类实施统筹推进，持续改善生产生活条件

4.实施生态及地灾避险搬迁。坚持把生态搬迁同城镇化建设、乡村振兴示范建设有机结合，持续优化搬迁方向及方式，采取集中安置和分散安置相结合，对纳入搬迁计划的村庄，分年度分类型实施搬迁计划。2024年完成搬迁1000户以上，后续根据省市相关政策和群众的经济状况、住房现状、搬迁意愿，合理确定搬迁户数、搬迁方向和方式，鼓励和引导有条件的农户搬迁至乐民新城和县城居住，有搬迁意愿但经济条件一般的农户分散安置到集镇和中心居住区。严格落实“一户一宅、占新腾旧”要求，统筹推进迁出区房屋拆除、旧宅基地复垦复绿工作，有效衔接农村土地整治和城乡建设用地增减挂政策，盘活存量建设用地和闲置土地，促进增减挂指标入市交易，为保障搬迁补助和群众后续生产生活提供支持。

责任领导：黄国杰、曹文斌、陈朝贵

牵头单位：县发改局、县自然资源局

责任单位：县委农村工作领导小组相关成员单位、各镇

5.打造中心集镇和中心村。推广复制三堡、六坝、南古集镇建设经验，充分挖掘本土特色优势，恰当选择中心集镇和中心村，按照集镇改造提升计划、“和美乡村”创建方案，聚焦提升农房质量和风貌，梯次推进八改工程、人居环境整治、公共服务配套，扩大建设规模，完善综合功能，增加承载能力，每年改造提升3-5个集镇，创建1和省级“和美乡村”、2个市级“和美乡村”、和3-5个县级“和美乡村”。优先支持中心集镇和中心村开展乡村振兴示范创建，宜农则农、宜游则游、宜商则商，围绕国道227线和民南公路，大力发展乡村旅游、休闲农业、民俗驿站、贸易集散中心和网红打卡基地等新型业态，着力发展“一村一品、一村一业”，全面提升示范创建水平，持续完善基础设施和公共服务设施，巩固提升乡村振兴示范成果，以点串线、以线带面，聚力打造乡村振兴示范引领区。

责任领导：许治建、范文成、陈永刚、曹文斌、展兴华

牵头单位：县住建局、县农业农村局

责任单位：县委农村工作领导小组相关成员单位、各镇

6.加强基层社会治理。加强城镇一体化管理，加快推进安置区和中心集镇社区党组织居委会建设，深入推行村转社区“三转三变”模式，将搬迁群众纳入安置区社区居委会管理，杜绝“两头管、两头空”现象。将搬迁后的村级党组织整合，创新设立片区联合党组织，适当调减村干部指数，提高工资待遇，捋顺管理体系，切实发挥村集体战斗堡垒作用。持续深化“三治”融合治理模式。以党建为引领，深入推行网格化管理、数字化赋能、精细化服务，全面推广“一约四会”制度，修订完善村规民约，建好用好“红白理事会”“道德评议会”“村民议事会”等自治力量，加强巾帼家美积分超市等阵地建设，推广运用乡村治理“清单制”“积分制”，建立“红黑榜”制度，激发群众自治动力。坚持和发展新时代“枫桥经验”，持续深化平安民乐、法治民乐、诚信民乐建设，规范“三官一师”进网格工作，完善农村矛盾纠纷排查调处化解机制，常态化开展法治宣传教育和矛盾纠纷排查调处，为乡村治理提供良好的法治氛围。加强新时代精神文明建设，深入开展移风易俗领域突出问题专项整治行动，大力提倡绿色低碳、简约适度、文明健康的生活方式，严肃整治大操大办、铺张浪费、封建迷信等行为，推动形成文明乡风、良好家风、淳朴民风。

责任领导：许治建、王立新、李培福、裴绪国

牵头单位：县委组织部、县委政法委、县委宣传部、县社会工作部

责任单位：县公安局、县司法局、县民政局、县信访局、县农业农村局、各镇

7.加快职业农民培育。紧盯市场需要、群众需求、发展需用，深入实施乡村带头人、新型经营主体和职业农民培育培训项目，推行“以企代训”“以工代训”新模式，通过“车间教学”“工厂教学”“定向培训”等方式，每年培养新型经营主体带头人、创新创业带头人、生产技能专业服务带头人等农村实用人才4000人次以上，加快职业农民转型步伐，推动实现农民“一技傍身、稳定就业”的目标。

责任领导：曹文斌、陈永刚、展兴华

牵头单位：县人社局、县农业农村局

责任单位：各镇

8.打造创业就业平台。健全完善乡村本土人才回流机制，制定配套相关优抚政策，支持有条件的镇村建立农民创业就业服务指导中心，组织开展好创业培训、项目开发、风险评估、业务指导、跟踪扶持等创业服务，多渠道打造培训就业创业平台，加大对返乡农民工、高校毕业生、退伍军人、搬迁劳动力、家庭农场等群众创业创新支持力度，推动农民转移就业向指导服务农民创业和促进就地就近就业转变，带动1万名以上群众在家门口就地就近就业。

责任领导：曹文斌、陈永刚、展兴华

牵头单位：县人社局、县农业农村局

责任单位：各镇

9.提升改善人居环境。持续推进以“三清一改”为重点的村庄清洁行动，健全完善垃圾收运处置体系，科学合理建设农村生活污水收集和处理设施，推进城镇污水管网建设和服务向城郊农村延伸，加强联合集中式污水处理设施建设，实现建制镇、中心村生活污水设施全覆盖。结合农村“八改”工程，因地制宜选择简单实用、成本适中、技术成熟、群众乐于接受的改厕模式，逐步实现卫生户厕全覆盖。推进农作物秸秆、废旧农膜综合利用，严厉打击焚烧秸秆、废旧农膜、垃圾等行为。深入实施乡村绿化美化行动，建设绿色生态村庄，全面推行农村河道、道路交通、绿化美化、环境保洁、公共设施“五位一体”综合管护，持续开展高质量“清洁村庄”创建，建立“政府主导、村民自治、社会参与、激励有效、约束有力”的农村人居环境共管共享长效机制。

责任领导：许治建、范文成、曹文斌、陈永刚、展兴华、陈朝贵

牵头单位：县农业农村局、县住建局、生态环境局民乐分局、县发改局、县林草局、县交通运输局、县水务局

责任单位：各镇

（三）强化公共服务供给，着力提高生产生活质量

10.优化教育资源配置。实施农村学校布局优化工程、寄宿制小学提档升级工程，结合生态搬迁和中心村建设，根据人口分布情况，对现有教学资源进行统一评估，加强新老资源有效衔接，按区域划分生源、布局学校，推动实现教育资源的合理配置。按照“幼儿园就近、小学进镇寄宿、初高中进城”的原则，稳妥推进校网优化与城乡教育融合发展，按照集镇建设、改造提升计划和乡村振兴示范建设规划，同步实施中心村幼儿园和集镇寄宿制学校改造提升，大力实施名校长、名师、优秀班主任下乡带教、轮岗帮教工程，加快推进义务教育城乡一体化发展。

责任领导：裴绪国、魏燕

牵头单位：县教育局

责任单位：各镇

11.提高医疗保障水平。深化医药卫生体制改革，全面推进紧密型县域医共体建设，推动卫生服务重心下移和优质资源下沉，进一步提升乡村医疗保障水平。充分挖掘存量资源优势，完善分级诊疗制度，加强集镇卫生院和村卫生室服务能力建设，提高乡村医生中具备执业（助理）医师资格的人员比例，推进家庭医生“签约+”服务，确保村有卫生室、户有签约医生。建立“三位一体”重大疫病防控体系，建强重大传染病防控救治体系和卫生应急能力，推行县域内巡回医疗定期下乡义诊、一对一帮带服务机制，逐步将门诊常见病、多发病纳入保障范围，适度提高基本医疗保险最高支付限额，为群众提供更加优质的医疗服务。

责任领导：裴绪国、魏燕

牵头单位：县卫健局、县医保局

责任单位：各镇

12.健全养老服务体系。加快发展以养老服务为主的适度普惠型社会福利事业，稳步提高基础养老金待遇水平，并向高龄老人倾斜。持续推进居家养老服务，结合乡村示范建设，充分利用闲置校舍、农房、村委会，改造建设“村级互助幸福院”“日间照料中心”等服务场所，整合对接餐饮、文化、医疗等服务资源，打造集就餐、娱乐、康养于一体的多功能活动场所，丰富老年人精神文化生活，提高居家养老服务水平。在三堡、六坝、南古等中心集镇，探索建立“乡镇综合养老服务中心”“社区食堂”等集中养老服务机构，推行老年护理保险制度，试点引入社会化专业服务团队，管理运营集镇养老服务中心，以点带面，逐步推广，引导矜寡孤独和留守老人到集镇集中养老。推进居家、社区、机构养老服务相互衔接和共同发展。

责任领导：曹文斌、钟波

牵头单位：县民政局、县人社局

责任单位：各镇

（四）深化农业农村改革，充分激发乡村发展活力

13.深化户籍制度改革。持续深化城乡一元户籍制度改革，全面放开全县城镇落户限制，进一步简化户籍迁移手续，实现城镇落户“零门槛”“愿落尽落”。将搬迁群众社会身份转入社区管理，纳入城镇居民住房、教育和社会保障体系，真正让进城群众在享受原居住地政策补贴的基础上，与城市居民同等享受医疗保障、养老待遇、社会福利、社会救助等各方面社会保障服务，以户籍制度改革推动实现“同城同标”。

责任领导：李培福、钟波

牵头单位：县公安局

责任单位：县司法局、县民政局、县教育局、县医保局、县卫健局、县退役军人事务局、县农业农村局、各镇

14.深化经营体系改革。以土地流转为抓手，完善统分结合的双重经营体系，构建农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的经营专业、规模集约、联结紧密的新型农业经营体系。建立土地流转审查审核和风险防范机制，打通“人地分离”制度通道，推行村党支部+村集体经济组织+平台公司+经营主体+农户+N”发展模式，引导采取出租、入股、托管等土地经营多种形式，公司化运营农村土地，促进土地资源“活权”，带动全县土地流转面积稳定在80万亩以上。强化农业经营主体培育，引导经营主体按照“五有”标准规范发展，每年培育农民专业合作社15家、家庭农场20家、托管服务组织10家以上。健全完善农业社会化服务体系，聚焦“耕种管收” 各环节，大力发展机械化托管服务，带动托管服务面积稳定在65万亩以上，农业机械化率达90%以上，推动农业适度规模经营，实现农业增效，农民增收。

责任领导：许治建、范文成、陈永刚、展兴华

牵头单位：县农业农村局

责任单位：县委农村工作领导小组相关成员单位、各镇

15.深化产权制度改革。将村集体经济提标倍增计划，纳入中心村建设规划，学习借鉴浙江“强村公司”经验，每年选择20个村开展集体经济公司化改革试点，制定“一村一策”“一村一案”，健全完善村集体经济公司化运营管理、风险防范、利益联结和分配机制，因地制宜发展实体公司，对空心村，闲置宅基地、学校、大棚，撂荒地、废弃建筑等，采取整治、复垦、盘活、撤并等方式，发展设施蔬菜和食用菌产业、中药材仓贮加工、粮食烘干晾晒等，改造提升基础设施，盘活农村闲置资源资产，通过资产运营、社会服务、订单生产、工程承揽、劳务中介等形式，发展壮大村集体经济产业。确保2024年172个行政村集体经济收入全部达到10万元以上，并逐年增加，到2027年村均达到20万元以上。

责任领导：许治建、范文成、陈永刚、展兴华

牵头单位：县农业农村局

责任单位：县委农村工作领导小组相关成员单位、各镇

16.探索“两权”有偿退出机制。在加快推进农村土地制度、产权制度改革的同时，充分尊重农民意愿，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条”底线，结合生态地灾搬迁和乡村振兴示范建设，持续做好产权制度改革“后半篇”文章。以农村“三类户”、低保户、60岁以上农村社会供养人员为重点，试点推进宅基地使用权、土地承包权自愿有偿退出机制，引导以承包地换钱、换股、换保障，以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。为解决村庄空心化老龄化问题，加快推进乡村振兴示范区创建，探索路径、塑造样板。

责任领导：曹文斌、陈永刚、展兴华

牵头单位：县自然资源局、县农业农村局

责任单位：县委农村工作领导小组相关成员单位、各镇

（五）壮大特色优势产业，着力促进群众持续增收

17.强化产业发展支撑。推行“小块并大块、一村一块地、一企一基地”模式，做实新一轮高标准农田建设规划，每年争取8-10万亩高标准农田建设指标，确保到2027年建成高标准农田110万亩以上，水肥一体化面积70万亩以上，积极创建全国高标准农田建设示范县。加快推进小堵麻水库、灌溉渠道改造、山洪灾害防治等项目，着力构建与生态建设、现代农业相适应的大联通水网体系。以订单农业为牵引，大力发展农产品产地仓储加工，积极争取农产品产地冷链保险设施建设项目，支持经营主体新建气调库、机械冷库等冷链物流设施。紧盯农畜产品精深加工、中药材、特色果蔬等10条重点产业链，加大招商引资力度，争取引进2-3家链主企业，建设一批配套项目，促进上下游、大中小、产供销一体化发展。

责任领导：许治建、范文成、陈永刚、展兴华

牵头单位：县农业农村局

责任单位：县委农村工作领导小组相关成员单位、各镇

18.构筑特色产业集群。聚焦产业集群集聚融合发展，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推动特色产业提质增效。壮大戈壁设施农业。紧跟《全国现代设施农业建设规划（2023-2030年）》，积极争取设施农业项目资金，加快推进现代智能温室、戈壁设施农业种苗植物工厂等重点项目，全力推进百万平方米智能温室集群建设，大力发展休闲、观光立体农业，聚力打造全国现代设施农业创新引领基地。采取以奖代补、先建后补等方式，对全县1043座空闲置设施大棚进行改造提升，引入新技术新机械，不断提高生产经营效益。做强马铃薯产业。推进落实马铃薯产业高质量发展优抚政策，支持种植主体与爱味客签订订单，交售马铃薯10万吨以上，带动马铃薯种植面积稳定在15万亩以上；实施农产品仓储保鲜冷链物流设施项目，每年新建万吨级气调库2座，带动马铃薯储藏能力达20万吨以上；加快建设马铃薯全粉生产线、休闲食品生产线，扶持马铃薯加工企业开足马力生产，实现年加工能力30万吨以上，全力构建集群化产业体系，实现马铃薯全产业链产值达12亿元以上。做深中药材产业。大力推进中药材GAP示范建设，以南丰、永固、顺化等沿山冷凉区域为重点，打造千亩标准化种植基地50个，带动全县中药材种植面积稳定在20万亩以上；实施中药材产业化服务平台项目，建设中药材饮片、配方颗粒生产线，引导发展“订单农业”，支持种植主体开展中药材分拣、鲜切、包装业务，带动大宗地产中药材加工，推动实现产值5亿元以上。做精高原夏菜产业。大力推广无公害蔬菜栽培技术，围绕乡村振兴示范建设，沿国道227线，打造错峰优质蔬菜生产基地5万亩，带动全县高原夏菜种植面积达11万亩以上。大力推进农产品冷藏库项目建设，加大传统农业企业改造力度，全力扶持银河等企业提产能扩市场，持续提升绿色蔬菜收购、就地消纳能力。振兴现代种业。扶优建强马铃薯繁育中心，打造马铃薯“四化”制种基地4万亩以上，年产脱毒种薯10万吨以上，争创国家区域性马铃薯良种繁育基地示范县。支持建设种子包装生产线、种子质量检验中心，完善配套设施和专业服务，加强新品种、新技术研发推广，建设杂交油菜良种繁育基地3万亩以上，争创国家级油菜制种大县，带动全县农作物制种面积稳定在16万亩以上。打造草畜融合链。全力争取世行贷款畜牧业低碳发展项目，新建8万吨生物饲料生产基地、万头肉牛规模养殖基地、6万吨有机肥生产线，一体推进良种繁育推广、基础母畜扩群增量、新改养殖小区建设、畜禽粪污资源化利用和现代加工流通体系建设，推动草畜产业转型升级，到2027年，全县畜禽饲养量达380万头只以上，出栏量达200万头只以上，肉蛋奶总产量达7万吨以上，畜牧业产值达20亿元以上。结合生态及地灾搬迁和乡村示范建设，在安置区和中心村合理规划建设规模化养殖小区，推行“养殖户+村集体经济组织+基地”养殖模式，通过入股合作、托管代养等方式，引导有养殖意愿的群众和留守妇女、老人发展适度规模舍饲养殖，增加群众收入，解决搬迁后续生产生活问题。

责任领导：许治建、范文成、陈永刚、展兴华

牵头单位：县农业农村局

责任单位：县委农村工作领导小组相关成员单位、各镇

19.挖掘农特产品价值。深入实施品牌强农战略，以“三品一标”建设为抓手，构建“省级‘甘味’公用品牌+区域公用品牌+企业商标品牌”三级融合、协同发展、互为支撑的品牌体系，每年认证“三品一标”农产品3个，打造“甘味”农产品企业商标品牌3个，推动农产品品牌长效建设。全域推进绿色标准化种养基地建设，打造马铃薯、高原夏菜等绿色食品原料生产基地5万亩，健全完善农产品质量安全检验监测和追溯体系，加强农产品质量全过程管控，持续提升农产品品质和效益。以集群内龙头企业为牵引，抱团冲刺高端市场，进一步扩大串番茄、紫皮大蒜等农特产品知名度和市场竞争力。

责任领导：许治建、范文成、陈永刚、展兴华

牵头单位：县农业农村局

责任单位：县委农村工作领导小组相关成员单位、各镇

四、保障措施

（一）健全机制体制。健全党委、政府统一领导、部门协调配合的工作机制，县委常委会会议、县政府常务会议、县委农村工作领导小组会，定期听取工作进展情况汇报，研究解决工作中的矛盾和问题；农业农村、自然资源、发改、财政等部门要加大统筹协调推动力度，深入开展驻村调研、入户走访，详细了解村庄规划、产业培育、群众收入、人口流动等情况，充分听取群众诉求，加强指导服务和政策支持；各镇要落实主体责任，切实把“空心村”治理作为一把手工程，加强充实乡村振兴工作力量，明确年度目标、细化工作方案，因地制宜确定推进路线图和时间表，高效推动各项任务落地落实。

（二）完善扶持政策。各有关部门要根据职责任务分工，密切配合、整体联动，积极探索使用项目资金扶持、金融信贷支持、社会资本引入新机制，在财政、金融、用地等方面，配套制定中心镇村建设政策措施。多渠道争取国家和省市专项债券、基础设施、产业集群等项目资金，创新丰富商业金融信贷模式，用活用好土地增减挂钩收益，积极搭建乡村振兴服务平台，引导社会资本投资乡村建设，参与乡村振兴。

    （三）加强舆论引导。加强对“空心村”治理工作的宣传报道，树立正确的舆论导向。结合生态及地灾搬迁、和美乡村建设，高标准开展示范创建，总结一批可复制可推广的典型范例，发挥示范引领作用。充分发挥驻村工作队的作用，深入细致地做好群众工作，激发农民群众建设美好家园的热情，变“要我搬”为“我要搬”，把治理“空心村”的行政意志转化为广大农民群众的自觉行动，推动形成全社会关心、支持、参与乡村振兴示范区创建的良好氛围和工作格局。